Lecciones sobre confrontación, diálogo y cooperación en el complejo escenario entre Cuba, Estados Unidos y la Unión Europea. Oportunidades para Asia.
Dra. Sunamis Fabelo Concepción (Centro de Investigaciones de Política Internacional)
Traducción al japonés: Dr. Michihiro Sindo Exprofesor de la Universidad de Meiji, Japón
El 17 de diciembre de 2014, Cuba y Estados Unidos iniciaron un proceso de acercamiento, abriendo así oportunidades en un mercado casi virgen, aunque no desconocido, y cercano en sectores del comercio, la ciencia y la tecnología como, agricultura, finanzas, aviación, turismo, manufactura, salud y otros. Por su parte, la Unión Europea (UE) también aprovechó este contexto para acercarse más a La Habana y eliminar la Posición Común a la vez que estableció el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC), el 12 de diciembre de 2016. Todo ello contribuyó, de alguna manera, a que un grupo de países de Asia Pacífico (APAC), incluidos Australia, República de Corea, Nueva Zelanda, Singapur y Japón, -además de los que ya mantenían relaciones más estrechas con la Isla como China o Vietnam-, comenzaran a acercarse más a Cuba y despertaran mayor interés por las potencialidades que brindaban relaciones más estrechas.
El proceso hacia la normalización de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, así como el ADPC entre la Unión Europea y Cuba, son experiencias que a pesar de sus diversas naturalezas y alcances han validado la pertinencia de un modelo de relacionamiento distinto, basado en campos de interés común o compartidos. Ambas experiencias han dejado importantes lecciones a la hora de llevar a cabo negociaciones sobre todo cuando se trata de actores tan diferentes como Cuba y EE. UU o la UE. Pese a los encuentros y desencuentros que han caracterizado la historia entre estos actores con Cuba, ha sido posible abrir espacios comunicacionales oportunos, que propicien la cooperación y el entendimiento, a partir de lo cual establecer bases de respeto y comprensión necesarias para promover y construir la relación y beneficios mutuos. Al analizar ambas experiencias y los contextos que las condicionan actualmente es posible establecer determinadas consideraciones que develan dichas complejidades.
En ese sentido deben destacarse los 23 instrumentos bilaterales adoptados entre Cuba y EE.UU. después del 17 de diciembre de 2014. Los mismos abarcan diversas áreas donde se establecieron acuerdos de cooperación, tales como la conservación y manejo de Áreas Marinas Protegidas; la protección ambiental; la cooperación e intercambio en el área de la conservación de la fauna silvestre y las áreas terrestres nacionales protegidas, entre el Departamento del Interior de los Estados Unidos de América y el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Cuba; y la cooperación en la agricultura y otras esferas afines; así mismo, entre el Ministerio de Salud Pública de Cuba y el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos de América. Otra esfera es la de intercambio de información sobre registros sísmicos e informaciones geológicas afines, así como de información e investigación en materia de meteorología y clima. Otros acuerdos importantes fueron el referido a la política migratoria, el establecimiento de vuelos regulares, mejoramiento de la seguridad de la navegación marítima; la delimitación de la Plataforma Continental en el Polígono Oriental del Golfo de México más allá de las 200 millas náuticas; el enfrentamiento al tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, así como la colaboración bilateral en materia de enseñanza del idioma inglés.
El impacto del retroceso en la relación entre Cuba y Estados Unidos constituyó un factor importante que parcialmente cambió el escenario, luego de las elecciones presidenciales de 2016, donde resultara electo Donald Trump. La experiencia estadounidense quedó estancada durante la administración Trump, y el proceso fue revertido con el recrudecimiento del bloqueo y su efecto extraterritorial, reflejo de lo cual es la puesta en vigor del Artículo III de la Ley Helms-Burton y la vigencia de más de 240 medidas contra Cuba sobre lo cual la nueva administración estadounidense encabezada por Joe Biden no se ha pronunciado y por tanto ha reflejado con ello una continuidad en su administración de la política de su antecesor hacia Cuba.
Sin embargo, en este contexto otras experiencias han avanzado. Es especialmente significativo el nuevo capítulo de las Relaciones Cuba-UE a partir de la firma e implementación del ADPC y la marcha del mismo. La eliminación de la Posición Común como parte del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación el 12 de diciembre de 2016, abrió una nueva etapa de relaciones entre Cuba y la UE, basada en el acompañamiento y el compromiso constructivo. Este no es un factor ajeno al tema Cuba-EE. UU, ya que si se analiza la historia de la Posición Común puede coincidirse en que hubo una significativa influencia de la postura de Washington y Bruselas respecto a La Habana, expresión de una etapa de amplio espectro de consenso trasatlántico. En cierto modo ese consenso también se vio expresado en los predios del Acuerdo y el inicio hacia la normalización de las relaciones entre Washington y La Habana, movidos en una misma dirección: La ineficiencia e ineficacia de las políticas de sanciones que ambos habían puesto en práctica hasta entonces contra Cuba, sin que ello significara el abandono de sus objetivos.
El diálogo ha avanzado significativamente, desde un enfoque de compromiso constructivo. Desde la perspectiva europea, desafiar el bloqueo de EE.UU., y demostrar que el aislamiento no funciona como estrategia de apertura democrática y económica constituyen dos elementos clave para explicar la política europea hacia Cuba y la decisión de firmar el ADCP, que sustituye una larga fase de compromiso condicionado (…) por una estrategia de inserción de la isla en las relaciones europeo-latinoamericanas, incluyendo sus programas bilaterales y regionales de cooperación (compromiso constructivo)” .
La institucionalización e implementación del diálogo político en cinco áreas concretas -derechos humanos, medidas coercitivas unilaterales, no proliferación, tráfico ilícito de armas ligeras y desarrollo sostenible- ha sido uno de los resultados más significativos. Estos diálogos, realizados sobre la base del respeto mutuo, la igualdad soberana y la no injerencia en los asuntos internos, contribuyeron a un mejor entendimiento de las respectivas realidades y posiciones.
Es fundamental tener en cuenta las lecciones en cuanto al fomento de diálogo a partir de dos procesos fundamentales como son el referido a la normalización de las relaciones entre Cuba y EE.UU., y el ADCP entre Cuba y la UE.
Ambas iniciativas demuestran la importancia del fomento del diálogo constructivo a partir de intereses comunes o compartidos, como puede ser la cultura, la academia, la ciencia, el medio ambiente, entre otros, para desmontar determinados códigos comunicacionales que alimentan el conflicto mientras se refuerzan otros que establezcan bases de respeto y comprensión para fomentar un nuevo contexto de relaciones, esenciales para la construcción de confianza y empatía. Se trata de espacios y modos de colaboración y cooperación que establecen canales y códigos de comunicación como puntos de partida para explorar nuevos espacios de relacionamiento desde la política y la sociedad civil. En tal sentido las potencialidades de la Diplomacia Científica son cada vez mayores. Todo ello ha constituido un importante factor para el fortalecimiento de las relaciones entre las partes implicadas, perdurable, hasta cierto punto irreversible, a pesar de los contextos políticos cambiantes.
En este contexto se inserta la reanimación de las relaciones entre Cuba y los países de Asia Pacífico (APAC), que abrió un nuevo horizonte para las partes. Varias naciones de APAC continúan mostrando interés en La Habana, a pesar del renovado embargo comercial impuesto por Estados Unidos hacia Cuba, y el retroceso en materia de normalización de las relaciones bilaterales.
Cuba tiene varias cartas de triunfo para convertirse en un centro comercial regional en América Latina y el Caribe (ALC). Entre las más manejadas están, las asociadas a la importancia geopolítica de la Isla. La importancia de la Zona Económica Especial Mariel (ZEE) en el oeste y el puerto de Santiago en el este se benefician de una posición geográfica central en el Caribe, en la encrucijada de América del Norte, Central y del Sur.
Por otro lado, están los reconocidos sectores donde Cuba ha demostrado ser referente internacional asociado al desarrollo en materia de salud, biotecnología e industria biofarmacéutica, así como su enfoque de cooperación internacional y desarrollo de capacidades, con el objetivo de contribuir a la construcción de una resiliencia y sociedad sostenible que son las bases de la mejora de los medios de vida, la paz, estabilidad y el crecimiento económico.
Conclusiones
En sentido general puede concluirse que, las experiencias de las relaciones tanto con EUA como con la UE, a pesar de las idas y venidas han dejado importantes lecciones tanto para la experiencia de Cuba con contrapartes de importante peso en la arena internacional, así como para estas en su relacionamiento con Cuba.
Entre las más importantes lecciones sobresale la obsolescencia de una política de aislamiento y sanciones, por una parte, así como la ineficacia de privarse de las potencialidades que brinda el relacionamiento con Cuba, y lo que ello significa en el contexto caribeño, latinoamericano, y en general con terceros.
Por otra parte, debe destacarse que los espacios desaprovechados, son ocupados rápidamente por otros actores de relevancia en las relaciones internacionales, y por tanto haciendo prevalecer sus intereses en Cuba, el Caribe y las regiones implicadas en detrimento de otros.
Igualmente, nuevos espacios se han abierto en el contexto de la Covid-19. Cuba se ha convertido en importante referente en cuanto al manejo de la crisis sanitaria, en lo que se refiere a protocolos de tratamiento, desarrollo de vacunas y cooperación médica internacional. Por lo tanto, las lecciones, así como las potencialidades de cooperación con Cuba constituyen oportunidades a tener en cuenta.
キューバ、米国、EUの間の複雑な状況における対立、対話、協力に関する教訓
－アジアにとってのチャンス―。
スナミス・ファベーロ・コンセプシオン博士
2014年12月17日、キューバと米国は和解のプロセスを開始し、未知ではないものの、ほとんど未開の分野で機会が開かれ、農業、金融、航空、観光、製造、医療などの貿易、科学技術の分野で密接な関係が築かれています。一方、ヨーロッパ連合（EU）もこの文脈を利用して、2016年12月12日にEU諸国とキューバとの「政治対話・協力合意（ADPC）」を締結して、キューバとの距離を縮め、「対キューバ共通の立場」政策を解消しました。このことから、中国やベトナム、日本など、すでにキューバと密接な関係にあった国々に加え、オーストラリア、韓国、ニュージーランド、シンガポールといったアジア太平洋地域（APAC）の国々がキューバに接近し始め、より密接な関係の可能性に大きな関心を呼び起こすことに、なりました。
キューバと米国の関係正常化に向けたプロセスや、ヨーロッパ連合とキューバの政治対話・協力合意は、その性質や範囲は異なりますが、共通の関心分野や共有する分野に基づく、異なる関係モデルの妥当性を検証する経験となっています。どちらの経験も、特にキューバとアメリカやEUのように異なるアクターを相手にした交渉を行う時に重要な教訓を残しています。これらのアクターとキューバとの間の歴史を特徴づける出会いと離反にもかかわらず、協力と理解を促進する好都合なコミュニケーションの場を開くことができ、そこから関係の促進と構築、相互利益に必要な尊敬と理解の基盤を確立することができたのでした。双方の経験と現在の状況を分析すれば、一定の考察を確立し、前述の複雑な状況を明らかにすることが可能となります。
この点では、2014年12月17日以降にキューバと米国の間で採択された23の二国間文書が注目されるべきです。この文書では、海洋保護地域の保全と管理、環境保護、野生生物保護と国土保護地域におけるアメリカ合衆国内務省とキューバ科学技術環境省との協力と交流、農業とその他の関連分野における協力、キューバ公衆衛生省とアメリカ合衆国保健社会福祉省との協力など、さまざまな分野で協力協定が締結されています。また、地震記録や関連する地質学的情報、気象や気候学に関する情報・研究の交換も行っています。このほか、移民政策、定期航空便の開設、海上航行の安全性向上、メキシコ湾東部ポリゴノの大陸棚の200海里以遠の画定、麻薬・向精神薬の不正取引対策、英語教育における二国間協力などに関する重要な協定が結ばれました。
ドナルド・トランプ氏が当選した2016年の大統領選挙後、キューバと米国の関係が後退した影響は、状況を部分的に変更する重要な要因になりました。米国の経験は、トランプ政権時代に停滞し、封鎖の強化とその域外適用でそれまでのプロセスは逆転しました。その反映として、ヘルムズ＝バートン法第第３章の実施と240以上の対キューバ措置の実施があります。それについては、ジョー・バイデンが率いる米国新政権は何の見解も表明しておらず、したがって、トランプ政権の対キューバ政策の継続性が反映されています。
しかし、そのような中で、他の経験も深まりました。特に重要なのは、政治対話・協力合意の調印と実施、そしてその進展以来、キューバとEUの関係に新しい章が開かれたことです。2016年12月12日に政治対話・協力合意の一環として「共通の立場」が撤廃されたことにより、キューバとEUの関係において、通常の関係と建設的関与に基づく新しい段階が開かれました。これは、キューバ・アメリカ問題とは無関係な要素ではありません。「共通の立場」の歴史を分析すれば、キューバに対する政策において、米国がEUの立場に大きな影響を及ぼし、大西洋を越えた幅広い合意の段階を表現していたことを認めることができるでしょう。この合意は、ある程度、EUの政治対話・協力合意とワシントン・ハバナ間の関係正常化の始まりにも表れ、同じ方向に進んでいきました。つまり、それまで両者が実施してきた対キューバ制裁政策の非効率性、非効果性が明らかとなりました。しかし、これは目的を放棄するものとはなりませんでした。
建設的な関与というアプローチから、対話は大きく前進しました。ヨーロッパの観点からは、米国の封鎖に挑戦し、キューバの民主化と経済開放のための戦略としてキューバを孤立させることができないことを示すことが、ヨーロッパの対キューバ政策と政治対話・協力合意への署名を決定する2つの重要な要素でした。条件付き関与の長い段階を止めて、二国間および地域協力プログラムを含むヨーロッパ＝中南米関係へキューバの参加戦略（建設的関与）を開始しました。人権、一方的強制措置、核不拡散、不正小型武器取引、持続可能な開発の5つの特定分野における政治対話の制度化と実施は、この過程の最も大きな成果の一つであったと言えます。相互尊重、主権の平等、内政不干渉を基本として行われたこれらの対話は、互いの実情や立場をより良く理解することに貢献しました。
キューバと米国の関係正常化、キューバとEUの政治対話・協力合意といった2つの基本的なプロセスから、対話の促進という点で学んだ教訓を考慮することが重要です。
どちらの取り組みも、文化、学術、科学、環境など、共通または共有の関心事に基づいた建設的な対話を促進することの重要性を示しており、紛争を助長する特定のコミュニケーション規範を解体する一方で、信頼と共感を築くために不可欠な、新しい関係性の基盤を築くための尊敬と理解のベースを強化するものです。これらは、政治と市民社会の関係の新しい空間を探求するための出発点として、コミュニケーションのチャンネルと規範を確立する協同と協力の場所と方法です。その意味で、科学外交の可能性はますます広がっています。これらのことは、政治的な背景が変わっても、関係者間の関係を強固にし、ある程度不可逆的に持続させる重要な要因となっています。
キューバとアジア太平洋諸国（APAC）の関係の復活が当事者に新たな地平を切り開いたのは、このような背景があるからです。米国によるキューバへの新たな禁輸措置や、米国・キューバ関係の正常化の後退にもかかわらず、アジア太平洋諸国のいくつかの国はハバナへの関心を示し続けています。
キューバは、ラテンアメリカ・カリブ海地域（LAC）の貿易拠点となるための切り札をいくつか持っています。その中でも、キューバの地政学的な重要性に関連する意見が最も多くあります。キューバの西のマリエル経済特区と東のサンチアゴ港は、北中南米の交差点に位置するカリブ海の中心的な地理的位置から、その重要性が指摘されています。
一方、生活向上、平和、安定、経済成長の基盤となるレジリエンスと持続可能な社会の構築に貢献する目的からすれば、キューバは、医療、バイオテクノロジー、バイオ医薬品産業分野の発展や、国際協力、能力開発への取り組みにおいて、国際的に参考となる国であることが証明されている分野もあります。
結論
一般論として、アメリカ、EUとの関係は、浮き沈みはあるものの、キューバが国際舞台で重要な相手と関係を持つ際の経験として、また、これらの国々がキューバと関係を持つ際の経験として重要な教訓を残していると結論として言うことができるでしょう。
最も重要な教訓は、一方では孤立と制裁政策が時代錯誤であること、他方ではキューバとの関係によってもたらされる可能性を自ら奪うことが効果をもたないことです。そしてこのことは、カリブ海やラテンアメリカの文脈、さらには一般的にその他の国々に関しても言えることです。
一方、利用されていない場所は、国際関係において関連性のある他のアクターによって急速に占められ、その結果、キューバ、カリブ海、これらと関係する地域への利益が他の国々の不利益になることを指摘しなければなりません。
同様に、新型コロナの文脈で新しい問題が提出されました。キューバは、健康危機管理、治療手順、ワクチン開発、国際医療協力の面で重要な参考に値する国となっています。そのため、キューバとの協力の可能性とともに、得られた教訓も考慮に入れるべき機会となっています。
Referencias:
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Fabelo concepción, Sunamis (2021). Cuba, Estados Unidos y la Unión Europea: Conflicto y diálogo en el complejo escenario comunicacional 2014-2020. Revista Política Internacional, 3(2), 106–119. ISSN 2707-7330. Disponible en: https://rpi.isri.cu/rpi/article/view/201
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Perera, E. (2017). La Política de la UE hacia Cuba: Construcción, inmovilismo y cambio (1988-2017). OSBN 978-9962-703-55-6. Ruth Casa Editorial.